来源：《中国高教研究》2015年第6期 作者：韦进 何杨勇

　　内容提要：荷兰行业指导职业教育，有着明确的法律和制度保障，对企业有着很大的吸引力，职能部门权责明确，利益主体有效合作，行业职业资格的设计有平等性和灵活性的特征。荷兰职业教育中提升对企业的吸引力、打破行业利益垄断、保护学习者权益等措施，对我国行业指导、企业参与的职业教育办学体制建设，具有借鉴意义。

　　关 键 词：荷兰 行业协会 职业教育 企业

　　从2009年到2012年4年间，荷兰的失业率分别为4.1％、4.7％、5.4％和6.6％，远低于欧盟国家的平均失业率12.8％、14.2％、14.7％和16.7％[1]。有学者认为，荷兰、德国和奥地利等国，行业指导、企业参与的职业教育，有效地降低了失业率[1]。当前，我国各级教育行政部门也十分重视行业协会对于职业教育的重大作用。2012年教育部调整和增设了全国行业职业教育教学指导委员会，并且指出要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制，强化行业在现代职业教育体系建设和职业教育改革发展中的指导作用”。本研究试图对荷兰行业指导、企业参与的职业教育体系特点进行分析。

　　一、明确的法律和制度保障

　　(一)立法先行作保障

　　在20世纪80年代之前，荷兰的行业和企业很少涉足职业教育。20世纪80年代之后，荷兰对行业职业教育有着重要影响的主要是维根委员会和瑞文浩夫委员会。1984年，维根委员会在一份名为《共担责任》的报告中，提到职业教育必须要建立全国范围的行业组织，为参加职业教育的教育者、劳动者、企业主和相关的产业组织提供协商沟通的平台。当时行业组织的主要职能是建立工作和培训档案。1989年瑞文浩夫委员会接替了维根委员会，但仍然坚持通过行业系统，实现学校、企业和员工的真诚合作。1996年，荷兰颁布《成人和职业教育法案》(以下简称《法案》)，对于荷兰建立以企业需求为导向，行业协会指导的职业教育体系，起到了至关重要作用[2]20，主要体现在三个方面：

　　一是在《法案》的支持下，建立了行业管理机构“知识中心”。“知识中心”作为总枢纽，整合全国的职业教育资源，使公共职业教育能够满足行业企业的技能需求，提高了职业教育的针对性、规划性、有效性和融通性。二是《法案》有效吸纳了广大企业(主)参与职业教育。使企业(主)通过“知识中心”，在决定培训内容和资格要求上处于主导地位，成为决定职业教育学习和技能内容的主体，这样企业(主)参与行业协会的职业教育，也就顺理成章了。三是《法案》使得行业为主导的职业教育得到了其他机构和职业院校的支持。如教育和劳动力市场顾问团(ACOA)确保“知识中心”提出的培训资格满足产业和社会对技能的需求目标，指标不重复，统一评判标准。再例如，在行业主导下，上百个当地的培训学校合并成43个①地区教育和培训学院，确保行业职业教育和培训有效组织实施。

　　(二)部门职权划分清晰

　　清晰的部门职责划分，有利于各司其职，分工明确，提高效率。荷兰的教育、文化和科技部、“知识中心”、地区教育和培训学院、职业教育与劳动力市场合作委员会、培训和发展委员会在荷兰行业参加职业教育中发挥着重要的职能。

　　1.荷兰的教育、文化和科技部的主要职责是制定职业教育和培训的政策并监督各部门对政策的具体实施和执行(农业除外)。荷兰的经济事务、农业和创新部负责12个农业教育和培训中心的职业教育政策制定和监督。

　　2.在荷兰职业教育和培训中，为企业主和员工提供的主要平台是“知识中心”。根据《成人和职业教育法案》规定，“知识中心”的职能(法律责任)为：协调和推进行业培训；编制和维护不同产业的技能要求；为行业工作实习确认合适的企业单位；为企业指导教师提供培训材料和培训课程；作为质量监控机构，对工作实习的质量和一些机构的考核进行监督[2]27。

　　3.地区职业和培训学院主要有两个重要任务：一是为在学校工作的学生提供职业指导，二是为学校学习和工作场所学习的学生提供学习课程。同时，学校也像“知识中心”一样，为教育、文化和科技部提供学习课程方面的意见。虽然资格层次框架是知识中心编制的，教育、文化和科学部掌握着审批权，地区职业和培训学院只有建议权。但事实上，在编制建议的时候，地区职业和培训学院就在认真权衡能否纳入“知识中心”的培训目标?资格层次能否满足地方经济发展的需要?学习者是否对此有需求?

　　4.为了支持中央政府的职业教育政策，2012年1月，荷兰成立了职业教育与劳动力市场合作委员会。该委员会包括了所有合作者代表(企业主、员工和培训机构)，目的是向教育、科学和文化部提供一个统一的意见。其决策委员会来自不同的利益群体(企业主、员工和培训机构)，主要是为了团结所有成员，并且指定基金会的首席主席就是政府培训资金分配和职业与成人教育的主席。委员会同时代表教育和劳动力市场给教育、科学和文化部提供建设性建议。

　　5.培训和发展基金会。培训和发展委员会主要从事包括培训、研究和劳动力市场情报收集，为各行业的新员工提供服务等活动。培训发展委员会主要为企业短期行业需要的培训提供资金，除非条件不符合要求。有的时候，培训发展委员会也从事培训课程的开发。他们可以对企业培训和发展事务提出建议。

　　二、部门和利益主体间的精诚合作

　　1.多方合作的优良传统。荷兰海拔很低，如何对付海水倒溢成为荷兰人民的最大难题。在历代荷兰人民的围海筑坝的运动中，形成了以家庭为单位，家庭之间团结协作，共同建造大坝，将海水阻挡在外的决策模式。这个决策模式被后人称为“波德模式”(Podel Model)。后来，波德模式成为三方(多方)利益主体达成一致决策的代名词。利益主体共同决策的这一传统在行业教育中得到了充分体现。在知识中心的成员构成中，企业主、工人代表和政府成员各占一定比例，同样，在职业教育与劳动力市场合作基金会中也是企业主、员工和培训机构中各占一定比例，这意味着其设计的能力符合不同利益主体的要求。这就为全国性的职业教育资格框架的制定奠定了基础。

　　2.分工协作的合作机制。特别值得注意的是，在设计各部门职责时环环相扣，使部门间形成较为紧密的合作。“知识中心”最主要的任务是对职业资格层次的认定。每年“知识中心”所辖的行业协会都得给教育、文化和科技部提交某一资格层次所要达到的培训人数和要求的目标。“知识中心”的代理组织(Colo)代表所辖行业协会向教育、文化和科学部提交报告，统一协调所有行业的资格层次和建议。作为代理组织的Colo行驶代理职能，制定跨行业的发展计划，设立跨行业的“核心技能”。而且，Colo还根据知识中心的工作档案、空缺、职业趋向和技能要求整理跨行业的劳动力市场信息，并且将这些信息挂到网上。

　　“知识中心”提出的目标和建议要通过教育和劳动力市场顾问团(ACOA)的审定。教育和劳动力市场顾问团对建议的有效性提出意见，同时确保各行业协会的建议没有冲突。一旦这些建议获得确认，这些资格和目标的相关培训就会得到资助，这些资格也就进入到了职业资格中央登记处。但是职业资格的确定只是起点，具体执行由行业协会去承担。如“知识中心”必须确保有足够的通过认定的企业能够提供标准的学徒培训岗位。这样“知识中心”必须去发现和开发新的培训机构，保证培训企业有指导培训的合适标准。

　　涉及学校培训，“知识中心”通过代理组织(Colo)与代表各类地区教育和培训学院的代理组织——职业和成人教育联合会(MBO Raad)合作。职业和成人教育联合会是43个地区教育和培训学院和其他13个政府支持的二级职业教育和培训以及成人教育的代理机构，也是教育和培训机构与政府和其他组织沟通的中介机构。作为地方培训中心的利益代言人，也会对政策的创新和促进专业化提出一些导向性的建议。这样，通过审定、沟通，实现具体功能的配合，形成了相互协作的合作机制。

　　3.荷兰行业企业自发建立合作组织也是不可小觑的力量。如培训发展委员会是企业以自愿的合作协议为基础，集体出资进行行业培训，提高行业的整体技能的组织。合作协议一般持续三年，或者更长的时间。培训发展委员会独立于政府，主要由行业自己来主导和管理，不受现存的法律条款约束。培训发展委员会一般要求企业把工资和盈利的一定比例的资金投入到委员会，具体比例因委员会不同而有所差别。如系统技术行业委员会规定参与企业利润的1％用于员工的培训和发展活动。不论公司大小，费用比例一致。有的培训发展委员会让企业自己申报培训的非生产成本，根据从事培训的员工数量划拨培训经费。培训经费的使用具有一定的灵活性。例如，员工培训固定的返还费用是160欧元每天。返还的数目限制在每年每位员工两天的培训费用。企业可以灵活地运用这笔费用，例如企业有20名员工参加培训，总共每年可以接受40天的员工培训费用。然而，有的员工可能某年是不用培训的，另外的员工培训时间可能要超过2天。企业可以进行适当调整，当然，每位员工每年返还的培训费用最多不能超过6天。

　　三、吸引企业(主)主动参与

　　若是完全由政府掌控职业教育会产生两个问题：一是这样会使企业主认为职业教育是政府的事情，与自己无关，参与积极性不高，导致技能需求和技能供给的脱节；二是行业协会没有可支配的具体经费，深度介入职业教育有一定的难度。为了较好地解决这两个问题，荷兰职业教育采用了三个有效措施：

　　1.企业有决定权。荷兰的行业协会是以企业为主导，企业有权决定职业教育的目标、内容和教学方式。“荷兰的企业主都认为，他们为主导的行业协会牢牢掌握着职业教育的领导权。他们的投资决定着地区教育和培训学院学生和学徒培训岗位的数量。……有的行业协会中，企业团体完全驾驭着整个行业。事实上，如果不能根据资格和投资有效地决定职业教育的结果，企业不可能对行业培训产生兴趣，无论是在行业协会层面上，还是在有效利用培训层面上。‘知识中心’为吸引企业参与，使企业在行业协会中具有决定权，有权决定工作档案的内容，有权决定职业资格体系的架构。”[2]

　　2.以满足企业需求为目标。“知识中心”有一定的资金自主支配权。如某个地方企业缺金属冶金工人，知识中心的行业培训资金就会对这类课程进行重点支持，将资金提供给某一地区职业和培训学院，让失业人员参加冶金工培训。

　　3.经济刺激。荷兰的行业协会可以动用工人薪金的0.2％~0.5％用于职业培训。如果某一企业被“知识中心”确定为某行业的工作实践培训机构的话，可以得到相当于工人薪金的15％的退税，这对于广大企业参与行业培训有着极大的刺激作用。退税补贴在荷兰具有双重补偿性，一方面是补助企业在培训工人时的损失，另一方面包含了受过企业培训的工人流失而遭受的损失。当然，企业享受培训退税还有一定的条件限制，企业退税的金额主要依据培训合同为新老员工提供的培训费用。企业提供的培训场地必须得到“知识中心”的认可。根据培训者的层次和职位，有多种不同的退还方式(如表1所示)。

　　4.学习者能获得相应的资助和保护。相对于企业主，在利益博弈和谈判过程中，员工个体容易成为弱势群体。在增强企业(主)吸引力的同时，荷兰政府对员工培训权益给予特别照顾。参加行业培训的员工个人能从每年的工资税收中减免250欧元到15000欧元不等的收入税。荷兰的个人收入税分4个等级，最高达个人年收入的52％，学习者可根据具体税收等级，减免培训费用。2013年，荷兰社会事务和就业部力推一项名为“活力计划”的新政策。该计划的措施有：冗余员工有从企业那里获得培训的权利；鼓励员工到护理和教学等缺乏吸引力的行业就业，接受培训；为失业员工提供帮助。2014~2015年，荷兰政府预计投资3亿欧元，支持这一政策项目[3]。

　　四、行业职业资格的平等性和灵活性

　　一般来说，设计职业资格是行业指导职业教育的重要手段，荷兰也不例外。荷兰的行业职业资格是由行业协会负责设计，但为了避免在设计行业职业资格的时候，行业协会独断专行，“知识中心”要求行业协会制定职业资格时遵循4条原则：透明、企业认可、具有操作性和可行性、具有灵活性和持续性[3]。荷兰的行业职业资格框架主要有平等性和灵活性的特点。

　　1.平等性。平等性主要体现在三个方面：一方面荷兰的行业职业资格制度支持对先前学习资格的认定，目的是通过对个体资格和技能的认定，提高就业率，先前学习资格认定对象不论年龄、性别、职业和学力，一视同仁，没有差别。另一方面是培训的标准化。无论是公立还是私立的培训机构，要参与培训教育，必须使用同一资格和框架[2]。再一方面，企业培训和学校培训一视同仁。在荷兰有两条路径可获取资格：一条是工作场所学习，被培训者作为学徒，根据合同要求受雇于企业，企业付给最低工资。比较典型的做法是学徒的80％的时间在工厂，20％的时间在学校，通常是每周1天，在学校培训。因为法律规定至少要60％以上的时间呆在企业。另一条是学校学习的学生，不需要就业协议。他们的身份是职业院校的学生。培训中每周至少有1天需要在企业实习。只有那些被确认的企业才能为学生提供实习。所以，学校学习的学生在工作场所的规定时间在20％～60％左右。在实习期间，学生只能接受少量的津贴，没有工资。但两种路径的职业教育在职业资格框架中具有相同的地位。

　　2.灵活性。灵活性体现在四个方面：一是地区和企业的灵活调整。为解决地方和行业的矛盾，满足地方企业和行业的需求，20％的课程地区教育和培训学院可以自主调整。在荷兰，不同地区和省份的劳动力市场差别很大，导致企业对劳动力培训的需求差别很大。例如，新兴工业地区的培训需求和传统工业的培训需求已经有很大的不同。地区教育和培训学院也提供在职从业人员的继续职业教育。要想获得特别的培训，企业可以通过“知识中心”，在制定职业资格的时候，考虑企业的需求。“知识中心”会根据企业和员工的需求，在就近的学院开设企业需要的课程，具体资金也可由企业单方面提供。二是持续不断地微调，因为企业在不断地发展变化，相关的职业教育内容可能很快过时。对职业资格的微调，是持续不断的。职业资格一般要求至少每三年修订一次。三是工作场所培训与学校培训相结合，这样的优势使应付经济变化的能力增强。当经济不景气的时候，能够提供工作场所的企业可能不多，可以通过学校让更多的人接受培训。反之，也一样。这意味着学校职业教育能有效地发挥蓄水池的作用。四是加强跨行业性。亚当·斯密认为，行业培训之所以会导致垄断，主要原因在于出于行业和个体利益，对员工的跨行业培训和流动设置种种障碍的缘故。荷兰的职业资格制度的跨行业性主要体现在重视跨专业的核心能力培养。目前已有25项核心技能，包括表达和信息沟通、学习、写作和报告、满足顾客的期望、应用技术、承受一定的压力和挫折、创新和商业思维。原来700份专业资格，到2012年已下降到237个。这极大地增强了工人在行业间流动的灵活性。

　　五、启示

　　荷兰行业指导职业教育也并非没有问题。如代表人数过多，企业的类型和规模有差别，对教育的需求也不一样，较难达成一致意见；企业对具体教学方法和学生的考试评价影响不大，等等。但是，荷兰行业指导职业教育的政策和措施基本上是成功的，对于当前我国行业指导职业教育的现状，可以提供如下借鉴：

　　1.增加对企业的吸引力。我国行业指导职业教育的重要问题之一是，行业协会②、教育行政部门、行业教学指导委员会和学校积极性很高，企业和学习者积极响应者不多。中小型民营企业，并不看重行业的专业资格证书，甚至也不看重学历。有的企业主甚至认为，没有专业资格证书正好可以作为低工资的借口。根据荷兰的经验，行业企业是行业指导职业教育的重要主体。让行业企业在教学内容、教学方式和评价上有一定的决定权，享受相应的税收返还政策的资助，接受相应的培训补助，对于提高企业参与行业协会指导下的职业教育，有极大的刺激作用。行业职业教育若是不顾及企业需求，不吸引企业参与，不但学生就业会受极大限制，而且还会影响到行业职业教育的针对性、及时性和有效性。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》中也非常明确提出：“加强行业指导、企业参与”，企业无疑是职业教育的直接参与的中坚力量。

　　2.打破行业利益垄断。我国的行业性院校，以行业内部院校为借口，以订单培养的形式，垄断资源。这样不但无法激发其他主体参与职业教育的积极性，反而起到了阻碍职业教育健康发展的负面作用。“行业协会既有本行业职业资格标准的制定权和颁发权，同时又能兴办学校，容易造成垄断。”[4]“行业协会现有的参与方式大多是作为办学主体，在很大程度上受利益驱使，以营利为目的，并不能很好地促进职业教育的发展。”[4]我们可以借鉴荷兰的经验，一是把行业标准的制定者和职业教育的实施者分开，做到权责明确，相互合作；二是制定相应政策，重视核心技能的标准制定和培养，促进劳动力跨行业流动。三是加强对行业协会参与职业教育的法律规范和制度建设，规范行业协会参与职业教育的具体职责和行业技能标准所应遵循的原则，避免暗箱操作。

　　3.保证学习者(受培训者)的权益。当前，我国的行业职业教育中，有的行业协会参与职业教育，并未真正以教育为己任，而是变相出售专业资格证书，获取利益；有的行业协会通过各种类型的培训，变相敛取钱财，反而给培训对象增加了诸多的负担和不便。根据荷兰的成功经验我们可以看到是可以有效防范此类事件的发生：一是学习者作为行业职业教育的重要利益主体，在制定相关政策、制度和行业标准时，必须要有一定的代表比例，有一定的发言权；二是对学习者进行补助，参加职业培训的学习者能够获得相应的经济补偿，给予学习者相应的职业资格认定，确保学习者受教育受培训的权利；三是在职业资格制定的时候，要考虑到学习者个体终身发展，注重行业职业资格标准的可持续性和学习者核心能力的培养，为员工的跨行业就业提供支持。

　　注释：

　　①1996年的《成人和职业教育法案》将原来全国的上百个职业教育培训中心合并成为42个地区职业和培训学院，但后来实际上有43个。

　　②不同国家行业协会的英语名称有所差别，在英国称之为“行业技能协会(Sector Skills Councils)”，新西兰称之为“产业培训组织(Industry Training Organization)”，在澳大利亚称之为“产业技能协会(Industry Skills Councils)”。

　　参考文献：

　　[1]Unemployment rates of the population aged 25-64 by level of education[EB/OL].(2014-12-11)[2014-12-22].http://ec.europa.eu/eurostat/web/lfs/data/main-tables.

　　[2]Johnny Sung.Vocational education and training and employer engagement:An industry-led sectoral system in the Netherlands[J].International Journal of Training and Development,2010,14(01).

　　[3]Paul Casey.The vocational education and Training System in the Netherlands[EB/OL].(2013-09-06)[2014-12-22].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/303

　　481/briefing-paper-vocationaleducation-system-netherlands.pdf.